The major Nkana open copper mine, Kitwe (Zambia).
La nostra analisi parte da una semplice constatazione.
Il grafico sottostante rappresenta la relazione tra la dispersione nella produttività fra i diversi settori economici e il reddito medio, per un campione di paesi differenti.
Figura 1: Relazione tra i gap di produttività inter-settoriale e la produttività media del lavoro (McMillan e Rodrik, 2011).
Ciò che osserviamo è una forte correlazione negativa: i paesi più poveri appaiono contraddistinti da una maggiore varianza nella produttività settoriale. Tale variabilità, che è quindi una caratteristica saliente dei paesi in via di sviluppo (McMillan e Rodrik, 2011), pare promettere grandi benefici dalla riallocazione delle risorse all’interno di queste economie.
Una simile considerazione tuttavia ci porta a riflettere su una problematica di maggior rilevanza, poiché due possibili forze possono guidare questa auspicabile redistribuzione degli input: il Mercato o lo Stato. Tuttavia, queste differenti istituzioni paiono avere un diverso impatto su due delle principali componenti della crescita economica, ovvero l’aumento della produttività all’interno delle singole industrie e il cambiamento strutturale dell’economia, definito come la mobilizzazione di input a favore di determinati settori.
L’osservazione posta richiede quindi una profonda valutazione del grado di ingerenza dello Stato all’interno dell’economia, aprendo nuovamente l’insanabile frattura fra sostenitori del laissez-faire e promotori dell’interventismo statale.
Il dibattito teorico negli ultimi decenni
Il dibattito sul ruolo ricoperto dal cambiamento strutturale all’interno dello sviluppo economico di un paese risale agli anni Cinquanta, quando l’eredità del profondo coinvolgimento dei governi durante la guerra nell’organizzazione dell’attività economica era ancora molto forte. Lewis (1954) suggerì una delle prime formalizzazioni.
Il suo modello teorico era basato su due settori: uno moderno (la manifattura) e uno tradizionale (l’agricoltura). Assumendo due diverse funzioni di produzione per le industrie considerate, il modello sfruttava il differenziale nella produttività marginale del lavoro e la presenza di un surplus di occupati nel settore agricolo per giustificare una transizione strutturale verso la manifattura. L’espansione di questo settore avrebbe generato poi profitti che potevano essere reinvestiti, garantendo lo sviluppo generale dell’economia. Tale quadro teorico fu la principale argomentazione sottostante alle politiche di sostituzione delle importazioni e protezionismo industriale che si propagarono in diversi paesi in via di sviluppo tra gli anni Sessanta e Settanta.
Questa “saggezza convenzionale” fu pesantemente messa alla prova dall’impressionante crescita economica sperimentata dalle Tigri asiatiche (Hong Kong, Singapore, Taiwan e Corea del Sud) a partire dall’inizio degli anni Cinquanta fino al principio degli anni Ottanta. I governi delle quattro repubbliche asiatiche, a differenza di quelle latinoamericane, intrapresero un modello di protezionismo flessibile che maturò in politiche di sviluppo export-led.
In ogni caso, le principali linee guida della Banca Mondiale furono profondamente riesaminate: la narrativa dominante ora era garantire completo accesso ai mercati internazionali attraverso liberalizzazioni generalizzate, permettendo alla Mano Invisibile del Mercato di guidare l’efficienza allocativa, lasciando che la competitività all’interno dei singoli settori premiasse le imprese più performanti e produttive. Negli anni 2000 i deludenti esiti e le distorsioni economiche caratterizzanti lo sviluppo dell’America Latina ristorarono l’interesse dei ricercatori per le teorie di Lewis e l’importanza della riallocazione degli input tra diversi settori nello stimolare la crescita all’interno dell’economia.
Gli studi empirici: risultati ambigui e contrastanti
Appare chiaro che non vi è, a livello teorico, una via univoca: sia il cambiamento strutturale sia l’aumento della produttività nei singoli settori sono componenti fondamentali dello sviluppo economico. Diventa quindi imprescindibile rivolgersi all’analisi empirica, di modo da poter quantificare il contributo relativo di questi due canali, ma quali dinamiche emergono dai dati?
Gli studi sull’argomento sono innumerevoli, con risultati spesso contrastanti data la variabilità delle tecniche e dei dataset utilizzati. Jones e Olken (2008), ad esempio, utilizzando un campione di 125 paesi, rilevano come episodi di crescita economica sostenuta sono sistematicamente associati a importanti flussi di nuovi lavoratori nella manifattura.
Sulla stessa scia, McMillan e Rodrik (2011) concentrano la loro analisi sui differenziali di produttività in 9 settori industriali per 38 economie differenti. Gli autori evidenziano la rilevanza, per lo sviluppo economico di un paese, della riallocazione dei lavoratori verso i settori ad alta produttività. Tuttavia, i benefici che tali mobilitazioni degli input possono comportare sono condizionati dal contesto strutturale nel quale avvengono. Le caratteristiche specifiche dei paesi considerati plasmano gli esiti di questo processo.
Proprio questa “condizionalità” è la probabile causa per la quale gli autori registrano un effetto negativo della transazione strutturale nel tasso di crescita delle economie africane e dell’America Latina tra il 1990 e il 2005.
In molti di questi paesi le risorse sono semplicemente fluite verso la direzione sbagliata: da attività ad alta produttività verso settori a ridotte performance. In stati come la Nigeria o lo Zambia, infatti, la percentuale di occupati nel settore agricolo è sensibilmente cresciuta, mentre quella della manifattura si è notevolmente contratta a causa dell’aumento della competitività dovuto alle politiche di liberalizzazione avviate dai governi.
Figura 2: Decomposizione del tasso di crescita tra cambiamento strutturale e incremento della produttività intra-settoriale per aree geografiche (McMillan e Rodrik, 2011).
Gli autori sottolineano dunque la necessità, per i settori ad alta produttività, di assorbire i flussi di lavoratori smobilitati durante i processi di liberalizzazione, di modo che la forza lavoro non finisca per ingrossare le fila delle occupazioni meno produttive, e quindi l’importanza di un efficace controllo e gestione dei possibili svantaggi dell’accresciuta competizione dovuta all’internazionalizzazione degli scambi.
Allo stesso tempo, l’apertura di un’economia produce una specializzazione basata sui vantaggi comparati specifici del paese in questione. Per questo, diverse nazioni in America Latina e Africa, caratterizzate da abbondanti risorse naturali o da strutture di produzione basate principalmente su prodotti primari, sono poco incentivate a diversificare le proprie attività verso settori più moderni e performanti.
L’analisi evidenzia inoltre come la flessibilità e il quadro istituzionale che definiscono il mercato del lavoro, nel contesto considerato, rappresentino un fattore chiave nell’efficace riallocazione intersettoriale dei lavoratori. Le barriere all’entrata dei mercati, in particolare, sembrano essere tra le principali interferenze, capaci di costituire un notevole limite a un contributo positivo della transizione strutturale nello sviluppo economico di un paese (Ciccone e Papaioannou, 2007).
Parallelamente, altri studi tendono a marcare la rilevanza dell’incremento dell’efficienza nei singoli settori.Timmer e de Vries (2009), considerando 19 paesi in via di sviluppo, esaltano l’importanza dell’aumento della produttività interna alle singole industrie: questa, infatti, rappresenta il 75% della crescita nei periodi di progresso moderato (dallo 0 al 3%) e perfino proporzioni maggiori in cicli di più rapido avanzamento.
Transizione strutturale e il ruolo dello stato: Lezioni dall’Asia
Tali eterogenei risultati, e le differenze contestuali che devono essere considerate, richiedono una più profonda riflessione intorno alla nozione stessa di cambiamento strutturale e al possibile ruolo che lo Stato può giocare nello stimolare la crescita economica.
Le politiche governative non possono semplicemente essere focalizzate in maniera univoca nello stimolare la produttività intra-settoriale o colmare i gap produttivi tra le diverse industrie, poiché il quadro istituzionale in cui esse si inseriscono plasma i due aspetti in maniera differente. In realtà vi è una forte interdipendenza fra queste componenti dello sviluppo, e i cambiamenti strutturali che avvengono all’interno di un’economia hanno verosimilmente importanti effetti sulla produttività di uno specifico settore (Timmer e de Vries, 2009).
Il successo dei modelli di sviluppo asiatici può offrire alcuni interessanti spunti di riflessione.
Qui, diversi paesi adottarono politiche differenziate: molte industrie che affrontavano la competizione dei prodotti importati ricevettero protezione da parte del governo, sperimentando quindi una transizione strutturale verso determinati settori che fu esplicitamente guidata dallo Stato. Allo stesso tempo, le attività export-oriented furono incentivate, di modo da poter goder degli stimoli all’efficienza imposti dalla internazionalizzazione dell’economia.
Un chiaro esempio a tal proposito è rappresentato dalla Cina, la quale, fino a metà degli anni ’90, liberalizzò le sue politiche di scambio solo all’interno di specifiche Zone Economiche Speciali (istituite in principio da Deng Xiaoping), mentre le altre imprese sul territorio nazionale operavano ancora sotto un rigido regime di barriere commerciali (McMillan e Rodrik, 2011).
La struttura dell’intervento statale appare quindi molto più elaborata rispetto a una mera strategia unidirezionale, e trascende le sole politiche industriali e commerciali.
Rodrik (1995) osserva come gli impressionanti “miracoli” economici che Taiwan e Corea del Sud sperimentarono a partire dagli anni ’60 non possono esclusivamente essere associati alla sola politica di promozione delle esportazioni. Fattori più profondi, come i livelli relativamente alti di capitale umano e uguaglianza economica, hanno certamente giocato un ruolo fondamentale nella loro eccezionale performance.
Uno degli aspetti chiave, tuttavia, rimane la capacità di questi governi di coordinare e incentivare gli investimenti privati verso le attività e le industrie più produttive.
Coordinamento, eliminazione dei fallimenti del mercato finanziario e del lavoro e internalizzazione delle esternalità negative richiedono un notevole coinvolgimento da parte dello Stato nel plasmare e guidare la transizione di un’economia, ma attraverso quali strumenti e direttive?
Tre principi per guidare la politica industriale
Rodrik (2007) sostiene l’importanza di interventi focalizzati su industrie specifiche, capaci di promuovere apprendimento da parte delle imprese e la formazione dei lavoratori, ma che allo stesso tempo si limitino a proteggere solamente gli early comers, di modo da preservare gli incentivi all’efficienza e rimediare alle imperfezioni del mercato dei capitali.
Tali politiche non sono tuttavia esenti da potenziali distorsioni, provocate da corruzione o attività di rent-seeking: esse richiedono, quindi, che il settore privato fornisca informazioni attendibili sulle proprie performance, di modo che il governo sia in grado di rilevare le attività più produttive.
Chiaramente questo non è un compito facile, e Rodrik suggerisce tre principi che dovrebbe plasmare le politiche industriali:
- Il concetto di Embeddedness, ovvero il riconoscimento della mancanza di onniscienza da parte dei governi e la necessità di costruire, quindi, un sistema in grado di rilevare le maggiori fonti di incertezza all’interno dell’economia. A tal fine, si rende necessaria una stretta collaborazione strategica. Questa dovrebbe articolarsi attraverso una burocrazia statale autonoma profondamente legata ai network del settore privato, di modo da colmare le asimmetrie informative che condizionano l’azione governativa e poter quindi formulare politiche mirate ed efficaci.
- L’approccio Carrot and Stick, attraverso il quale il sostegno governativo è guidato da parametri di performance e criteri comportamentali da parte delle aziende (ossia nessuno è “troppo grande per fallire”).
- Accountability, vale a dire il “dover rendere conto”. Questa responsabilità deve governare ogni relazione all’interno del sistema per poter garantire la legittimità dello stesso: dalle imprese ai burocrati, dalla burocrazia alla sfera politica e da quest’ultima ai singoli cittadini, destinatari ultimi degli interventi governativi. Tutto ciò deve essere inoltre garantito attraverso l’esistenza di agenzie indipendenti con un chiaro mandato, che possano quindi essere tenute responsabili per l’elaborazione e implementazione delle politiche industriali.
Quali pericoli per i paesi in via di sviluppo
Tuttavia, dopo la seguente analisi, una nuova questione si pone: sono questi principi realmente applicabili?
Abbiamo osservato precedentemente come i benefici potenziali di una riallocazione delle risorse sono maggiori nei paesi meno sviluppati, i quali sembrano tuttavia caratterizzati anche da istituzioni poco efficienti e democrazie fragili (Acemoglu et al., 2005). Ciò implica un ulteriore problema, poiché il coordinamento e la pianificazione necessari ad una transizione economica di successo potrebbero comportare allo stesso tempo un rafforzamento eccessivo delle istituzioni politiche, in particolare del potere esecutivo.
Prendendo come esempio la Corea del Sud, è importante osservare come le riforme fondiarie dei primi anni Cinquanta, che garantirono una più equa redistribuzione della ricchezza all’interno della società, furono possibili solo grazie al regime autoritario di Syngman Rhee (Huntington, 1968). I piani quinquennali del Consiglio di Pianificazione Economica, che strutturarono il sorprendente sviluppo del paese, furono principalmente adottati sotto i diversi regimi militari che si susseguirono a partire dalla presidenza di Park Chung-hee.
In tali contesti, al fine di evitare pericolose derive autoritarie, è necessario un equilibrato ed attento controllo e bilanciamento reciproco fra i diversi poteri istituzionali, di modo da prevenire la possibilità che un governo avventurista, in nome del “progresso economico”, possa compromettere il reale sviluppo dell’intera società.
Riferimenti Bibliografici
- Acemoglu D., Johnson S. & Robinson J. A. (2005), “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth”, in Handbook of Economic Growth, Vol. 1, pp. 385-472;
- Ciccone A. & Papaioannou E. (2007), “Red Tape and Delayed Entry”, in Journal of the European Economic Association, Vol. 5 (2/3), pp. 444-458;
- Huntington S. P. (1968), Political order in changing societies, Yale University Press;
- Jones B. F. & Olken B. A. (2008), “The Anatomy of Start-Stop Growth”, in Review of Economics and Statistics, Vol. 90 (3), pp. 582-587;
- Lewis A. W. (1954), “Economic development with unlimited supplies of labour”, in Manchester School, Vol. 22 (2), pp. 139-191;
- McMillan M. & Rodrik D. (2011), “Globalization, Structural Change and Productivity Growth”, NBER, Working Paper No. 17143;
- Rodrik D. (1995), “Getting interventions right: How South Korea and Taiwan grew rich”, in Economic Policy, Vol. 10(20), pp. 53-107;
- Rodrik D. (2007), “Normalizing Industrial Policy“, Commission on Growth and Development, Working Paper No. 3;
- Timmer M. P. & de Vries G. J. (2009), “Structural change and growth accelerations in Asia and Latin America: A new sectoral data set”, in Cliometrica, Vol. 3 (2), pp. 165-190.
Foto: “Nkana mine Open Pit and Head Gear” (CC BY-SA 3.0) by Per Arne Wilson
